《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等四个办法被认为是新环保法的四个锋利牙齿。在过去一年,“四个牙齿”都咬了哪些违法行为?受环保部委托,由中国人民大学法学院教授竺效领衔的课题组,今天发布了《新〈环境保护法〉四个配套办法实施与适用评估报告(2016)》(以下简称《报告》),对四项配套办法的实施情况进行了全面评价。
《报告》认为,新环境保护法四个配套办法实施初显成效,去年一年,全国实施按日计罚超过8亿元,除了四类案件数量大幅上升外,违法企业反弹率仅为2.86%。
竺效课题组对处罚案件与环境质量改善进行对比分析后发现,违法处罚力度大,大气质量改善明显。
针对按日计罚实施率仅为4.47%的实际情况,全国政协社会与法制委员会驻会副主任、环境法学家吕忠梅提出,按日计罚制度设计有待完善。
去年按日计罚罚款超8亿元
配合修改后的环境保护法的实施,环保部出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《企业事业单位环境信息公开办法》四个配套规章,并联合公安部、工信部、农业部、国家质检总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。
就四个配套办法的实施情况,竺效表示,2016年1月至12月份,全国实施四个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件2016年的总数为21738件,同比增长85%。其中,按日连续处罚案件共974件,同比上升36%;罚款数额达84820.73万元,同比增加49%;实施查封、扣押案件共9622件,同比上升130%;实施限产、停产案件共5211件,同比上升68%;移送行政拘留共3968起,同比上升91%;移送涉嫌环境污染犯罪案件共1963件,同比上升16%。
竺效认为,2016年1月至12月,全国范围内32个地区(新疆生产建设兵团的案件单独统计)实施新环境保护法的四配套办法的案件数的地域分布并不均匀,全国范围内32个地区适用五种措施的案件数量大体上呈现从东部往西部、沿海地区到内陆地区逐渐递减态势。
9个地区信息公开率下降
竺效课题组对2016年四个配套办法适用与实施的信息公开情况也进行了全面评价。据竺效介绍,2016年,全国32个地区执行配套办法的信息公开率为73.4%,较之上年有所改善。
“相较于2015年,2016年有9个地区信息公开率下降,其中,山西的信息公开率由2015年的90.55%下降到50.5%,上海的信息公开率由2015年的75.76%下降到38.5%,两地区的信息公开率下降幅度较大。”竺效说,信息公开率增长的共有22个地区,其中辽宁、宁夏、黑龙江的信息公开率有较大幅度的增长,信息公开率增长数均在25%以上。
竺效介绍,根据各地上报数据显示,主要信息公开途径包括政府信息公开网站、环保局网站、社会网站、电视、报纸等途径。
大气水污染违法案件占比较大
经过全面分析,竺效课题组发现,地市级与区县级环保机构普遍适用四个配套办法,仅有少量区县尚未执行。其中,江苏、安徽、福建、重庆的区、县覆盖率达到了90%以上。福建省的区、县执行配套办法覆盖率最高,为98%。海南省执行四个配套办法的覆盖率仅4%,海南省24个区、县中,仅澄迈县执行了四个配套办法,其他区、县均未执行。
此外,京津冀、长三角和珠三角地区,“三大区域”内按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五类案件总数达7719件,占全国范围内案件总量的35%。长三角地区的案件数量居前述“三大区域”首位,共5100件。
竺效称,依照四个配套办法所处罚的案件,涉及大气和水的案件数量占所有可统计环境要素案件的91.9%,分别有4675件和6380件,占比最大。而电镀、钢铁等行业的环境违法行为则成为了四个配套办法的重点打击对象。
山西等7省区违法反弹高
对于2016年,四项配套办法的实施成效,竺效团队给予了高度肯定。他们用“违法反弹率”低来证实这一点
竺效说,据统计,2016年全国范围内违法企业反弹率较低,仅为2.86%,但较2015年2.57%的反弹率略有上升。其中,被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%,较2015年有较大程度的下降。竺效认为,可见按日连续处罚措施已开始发挥威慑环境违法者,预防环境违法行为的作用。被限产停产、移送行政拘留的企业违法行为反弹率也有所下降,分别为3.50%、1.49%。而被查封扣押的企业违法行为反弹率为1.64%,较2015年略有上升。竺效表示,这与2016年查封扣押案件总数大幅增加,查封扣押措施进一步得以适用有一定关联。
据竺效透露,违法反弹率相对较高,即超过4%以上的地区,有内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海。竺效说,这7省(区)即除山西(739件)、内蒙古(566件)外,其余地区的四个配套办法案件年度总数均低于500件。
同时,2016年环保机关共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”,较2015年的704家企业(或个人)而言,绝对数量有大幅增加。
违法处罚力度与大气改善成正比
竺效课题组对2016年环境执法案件数据与环境空气质量变化情况也进行了分析。竺效表示,根据环保部统计的2016年各地区空气优良天数比例排名,对照2016年各地区的四个配套办法案件数量可以发现,案件处罚较多地区大气质量相对较好。他说,案件数量排名较多的前10个地区中,有7个地区的空气优良天数比例排在全国的后15位,分别为江苏、安徽、河南、山东、陕西、湖北、山西。
竺效说,比较2016年各地区的案件数量可以发现,环保部统计的2016年PM2.5浓度同比上升幅度较大的9个城市,其适用四个配套办法的案件数量却相对较少。
四川执法排名下降幅度最大
《报告》以全国32个地区执法“案件总数”“违法反弹率”“信息公开率”三组数据对32个地区执行四个配套办法情况进行评分排序。竺效介绍,2016年全国32个地区实施四个配套办法排名前五位的地区为河南省、浙江省、江苏省、江西省、广东省;排名后五位的地区为内蒙古自治区、天津市、海南省、青海省、新疆生产建设兵团。
竺效课题组指出,与2015年相比,2016年四个配套办法的适用与实施,有13个地区排名上升,4个地区排名不变,15个地区排名下降。排名上升幅度最大的是广西,上升了19位,下降幅度较大的是四川,下降15位,其次是上海,下降14位。
专家建议调整按日计罚制度
据竺效课题组介绍,2016年涉嫌环境污染犯罪的案件总数达21738件,同比增长85%。其中,查封扣押类案件最多,占43.89%;最少的是“按日连续处罚”类案件,占比4.47%。
按日计罚被认为是环境保护法最严厉的处罚措施之一,但在实施过程中,它的占比却最少。对此,曾参与环境保护法起草的吕忠梅认为:“该探讨制度设计有没有问题。”她说,按日计罚制度设计有一些问题。启动“按日计罚”的前提条件是,企业违法被环保部门处理后,拒不整改,或者在整改期间内没有完成整改,才能实施“按日计罚”。
在吕忠梅看来,这种制度设计影响了按日计罚制度的实施。她透露,目前,正在进行水污染防治法的修改,对于按日计罚,水污染防治法将尝试规定由企业“自证清白”,而非环保部门认为企业违法。