提到“良法”，能够达成的基本共识就是，实现法治，不仅仅是要有法可依，重要的是有“良法”可依。只有“良法”，才能实现善治。从无法可依到有法可依，从有法可依到“良法之治”，这是中国对提高立法质量的必然要求，是对实现善治的必然选择。

关于“良法”、“恶法”的提法，始于亚里士多德。古希腊哲学家亚里士多德对法治有过这样一个经典表述，“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”由此，法分良法和恶法。“良法”与“恶法”的划分，涉及一个评价问题。每个人的正义观、道德观、法治观不同，标准也就有所不同。比如，从正义的标准看，良法必须符合公正，符合社会的主流价值；从社会标准看，良法必须反映社会现状、满足社会需要；从规范标准看，良法设定的权利、义务、责任必须科学、合理，必须管用、好用。

良、恶、好、坏的标准，在西方的自然法学派与分析法学派之间曾经有过不同的争论或表述。自然法学派认为，法在本质上是客观规律，而客观规律是永恒不变的本性、自然性、社会性、理性，法律的效力来源于此，立法者制定的法律必须以客观规律为基础，应当与之相符合相一致，法的功能和目的是为了实现公意和正义。

分析法学派则提出了一个与自然法学派完全对立的命题——“恶法亦法”。他们认为，法律是中性的，是能为经验感知的，价值无涉，不能从政治上、道德上对法进行评价，不存在什么道义与不道义、良与恶的问题。法律是“主权者的命令”，不存在高于实在法之上的“更高的法”，“严格意义的法”只有国家法、实在法，其他所谓的“法”，只有比喻意义，并不是真正意义上的法，即便是道德邪恶的法律，尽管人们憎恶和反对，同样具有强制力。

自然法学派中蕴含的自然法观念和人本主义精神，有其重要价值。但自然法学派注重从抽象的意义上谈论法律，缺少对现实的关注，没有可操作性，这是一种“美丽的诱惑”。分析法学派运用实证方法，否定了不可捉摸、虚无缥渺的“自然法”的存在，它将评价法律好坏的标准、重心，从法律的外部转移到法律的内部，有其重要意义。但如果我们一旦割断法律与道义的关联，仅作形而下的理解，法律的意义也必将大为逊色，一旦没有良恶的标准，脱离良恶的判断，“理性”的面纱被撕去，法律前景就极为可悲和可怕。

“恶法”，无助于人们培养对法律的感情，法律一旦失去了良善的源头，失去了它的神圣性，抛开了人类至高的正义、道德，就可能变成一套单调、死板、枯燥和毫无生机的抽象的法律概念和范畴的堆砌，而使法律的意义和价值趋于枯竭，抹煞“良法”与“恶法”的本质区别，极容易导致法律工具论的发达，甚至出现专制与暴政。

建设法治国家，有法可依是前提，但法必须是良法，只有“良法”，才能保障和体现人民的意志与利益，才能实现社会正义，只有“良法”，才能称得上法治，才能成为社会成员的信仰，才能实现善治。

那么，什么样的法律才是“良法”呢？

一、实质上的良法

法律是意志的体现，但这个意志，绝不是立法者的任性或主观臆断，更不是对事物的片面认识或任意妄为。立法是立规矩，定方圆。立法者所表达的意志必须符合大多数人的意愿，必须体现最广大人民的意志，它所保护的也必须是多数人的利益、公共的利益。否则，谁遵守这样的法律呢？

因此，良法必须符合“以人为本”的标准，体现以人为本的思想，恪守立法为民的理念，让法律真正为民服务。只有反映人民意志，保障人民权利，得到人民拥护的法，才是良法，那些保护地方利益、部门利益或某一集团利益的法律，不能称为良法，只能算是披上了一件法的“华丽外衣”罢了。

同时，我们所说的良法，必须符合社会发展的客观规律。通常情况下，人们总是按照一定的客观规律行事并解决问题，倘若法律与客观规律不符，必然不利于人们对法律的遵守，更不利于问题的解决，甚至还会造成灾难性后果。一般来说，只要是符合人类理性，符合客观规律，顺应时代发展潮流的法，就是良法；能够符合人性，讲究人道，体恤人情，尊重人格，具有正义性、正当性、合理性的法就是良法。具体说来：

（一）维护公正。“法乃公平正义之术”，正义是法的实质和宗旨，没有正义就没有法律，立法的根本价值就是追求公平正义，一切立法者应该是公平正义的追求者、捍卫者、诠释者。

（二）保障平等。立法必须赋予每一个社会成员没有差别的、平等的权利和义务，维护社会成员在法律地位上的平等，对所有社会成员的生命、人身、财产加以平等保护，不容侵犯。

（三）保证自由。立法必须为全体公民提供法律范围内允许的最大自由，以最合理的义务约束每个人的行为，保证每个人在其中享有最充分的自由。

（四）促进效率。立法必须保证全体公民最大限度地谋取利益，促使社会生产要素得到合理配置，确保人们在根据法的规则进行利益交往活动或诉讼活动时，能够简便、快捷、省时、省力。

二、形式上的良法

法律是社会控制的手段，它通过调整社会关系，引导人们的行为，建立良好秩序，促进社会进步。没有形式和外壳，法律就无法承载和实现其应有的功能。

（一）体系上：上下性与左右性协调统一。

不同法律之间或不同法律条文之间构成一个逻辑严谨的整体，不能互相矛盾和冲突。同一层次的法律之间以及一部法律内部原则、规则之间，也必须协调一致，符合法在逻辑上的结构和顺序。自相矛盾、相互打架的法律，不仅会使人们无所适从，而且严重损害法律的权威。

（二）内容上：确定性与灵活性兼顾。

立法不是指向特定的人和特定的行为，不是为特定人进行专门立法，法规对主体的规定具有普遍性，对人的行为规定具有普遍性。清楚、准确、明白的法律，才能有效指引公民及政府的行为。法规设定的条件、权利义务的内容，违反规定的处理和责任等等，必须语义清楚、含义明确，尽可能排除其含混性、模糊性及笼统性，防止出现任意妄为和自由裁量的情形，以维护法规的“可预测性”或“形式理性”，才能让民众能够根据法律的规定，指引、预测和评判自己的行为。

（三）语言上：规范性与通俗性并举。

立法语言要具有规范性，体现出准确、肯定、规范、严谨的语言风格，即用清楚、具体、没有歧义的语言文字来表述法律专业的权利、 义务以及法律责任等内容，同时，还要平易通俗，使用的文字平实朴素、明白易懂，接地气。

（四）程序上：公开性与稳定性并重。

法只有被公布，才能被人们知晓，也只有被公开，才能被人们遵从。民主立法，就是把公正、公平、公开原则贯穿于立法的全过程，使立法过程成为民主的过程、公开的过程。敞开门户，有广泛的公民参与，充分听取和汇集各方面意见和智慧，最大限度地尊重和体现民众的合理要求，才有可能制定出良法，没有民意基础，必定是恶法，闭门造车，必定搞不出良法。同时，所立之法还保持相应的稳定性，而不能朝令夕改，生命短暂的法，反复修改的法，不能算是良法。

总之，实质上的良法，是衡定法律的内在标准或根本标准，而形式上的良法，则是衡定法律的外在标准或形式标准。实现善治，除了具备规则、逻辑体系的一致性、完整性的“形”之外，还应当具有正当性、合理性的“神”，“形”、“神”兼具的法才是良法，才能真正实现善治。

三、打造良法：立法人的使命与责任

托马斯·阿奎那指出，“一种非正义的、非理性的法律，根本不是法律，而是对法律的歪曲”。罗尔斯更是直截了当地指出：“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。”“法律必须被信仰，否则形同虚设。”“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。所立之法并不等于都是良法，只有良法才能保证善治。只有反映人民意志、得到人民拥护的良法，人民才会遵守和信仰。所以，打造良法，成为立法者最高的使命和最大的责任。

英国思想家哈耶克指出：“立法，被恰如其分地描述为人类所有发明中隐含着最严峻后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和弹药的发明还要深远……立法被人们操纵成一种威力巨大的工具。”如果立法者不能充分代表民意、反映民心，不能准确表述人们的诉求，不能对公共利益进行有效的保护，那么所立之法无法取得社会成员的普遍认同和自觉遵守，也无法确立其至高无上的地位，更不可能确立和实现善治。

法律作为治国重器，无法，不能治国，无良法，治不了国。如果把立法比喻为“源”，那么，执法、司法、守法则是“流”，“源”正，才能“流”清，离开了立法，执法、司法、守法就成了无源之水、无本之木。法治，不仅是规则之治，而必须是良法之治，“良”不仅是道德层面的善良，而且也应该是价值层面、功能层面的优良。立法是一门科学，也是一门技艺，立法者要像医生一样，追根究底地探究“病情”，为人类开出合适的立法“药方”，立法者也应该像一个自然科学家一样，“不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是表述法律”。立法者要按照十八届四中全会决议，“恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”，“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。立法者应该有这个认识，也应该有这个担当。

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